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Danielle Resnick, Nicolas Van De Walle, Democratic Trajectories in Africa. Travelling the Impact of foreign Aid, lu par Isaline Bergamaschi

41Ya87gDLjL._SY344_BO1,204,203,200_RESNICK (Danielle), VAN DE WALLE (Nicolas) (dir.), Democratic Trajectories in Africa. Travelling the Impact of Foreign Aid, United Nations University – World, Institute for Development Economic Research (UNU-WIDER), Oxford, Oxford University Press, 2013, 328 pages.

Quand, pourquoi et comment l’aide extérieure a-t-elle facilité ou entravé la transition ou la consolidation démocratique ? Telle est la question posée par l’ouvrage de Danielle Resnick et Nicolas van de Walle, ouvrage qui porte sur l’Afrique, le continent le plus dépendant des ressources de la coopération internationale et qui rassemble beaucoup de démocraties jeunes et souvent fragiles. L’aide destinée à la démocratie est récente et marginale par rapport à l’aide publique au développement (APD). Mais elle a pris de l’importance ces dernières décennies : entre 1990 et 2008, les volumes ont quadruplé, et sa part dans l’APD totale est passée de 4 à 8 % (p. 13 et 57).

L’ouvrage combine un cadre conceptuel rigoureux, une analyse quantitative inter-pays (chapitre iii) et des études de cas qualitatives approfondies (chapitres iv à x) sur sept pays : le Mali (van de Walle), le Malawi (Resnick), le Mozambique (Carrie Manning et Monica Malbrough), la Tanzanie (Aili Mari Tripp), la Zambie (Lise Rakner), le Bénin (Mamoudou Gazibo) et le Ghana (E. Gyimah-Boadi and Theo Yakah). La méthodologie, qui distingue APD globale et appuis plus ciblés (democracy assistance), permet une analyse fine et différenciée de leur impact. Ce faisant, il fournit une contribution essentielle à la littérature existante à au moins deux titres. Il vient d’abord combler un vide dans la littérature, en particulier dans les travaux en langue française. Loin des anecdotes connues sur les « éléphants blancs » de l’aide internationale dans des contextes étatiques autoritaires et kleptocratiques, les directeurs de l’ouvrage mettent la focale sur des pays engagés dans des processus de démocratisation. Pour juger des effets politiques de l’aide internationale, l’ouvrage reprend la distinction entre la transition – d’un parti-État au multipartisme – et la consolidation démocratique, processus plus complexe de renforcement des acteurs, institutions et valeurs démocratiques. Le même cadre d’analyse est appliqué à chacun des pays, si bien que l’étude rend possible une réflexion véritablement comparée. L’ouvrage a ensuite l’avantage de prendre en compte les interventions et programmes « pro-démocratie » d’acteurs et d’organisations très différents : organisations internationales, fondations politiques allemandes ou américaines, agences d’aide bilatérales des pays donateurs dits traditionnels, donateurs « émergents » comme la Chine ou le Brésil.

Ses conclusions sont décisives pour notre compréhension de l’articulation entre aide et démocratie en Afrique. Ainsi, l’APD est associée à une plus grande probabilité de transition vers la démocratie. Dans la plupart des cas, les scrutins n’auraient pu être organisés dans de bonnes conditions sans aide électorale, et les effets positifs de l’assistance démocratique se sont renforcés dans le temps, à mesure que les financements ne concernent plus la seule supervision électorale mais aussi l’établissement de commissions, l’envoi et formation d’observateurs, et le soutien aux partis politiques, aux médias, à la société civile et aux parlements. En général, « l’assistance à la démocratie a aussi eu un impact plus positif et direct que l’APD » (p. 285), et a permis de renforcer l’accountability verticale (les citoyens apprécient ou sanctionnent la performance des élus grâce au bulletin de vote), davantage que l’accountability horizontale (des institutions publiques sont chargées de faire le suivi ou de prononcer des sanctions à l’encontre de fonctionnaires ou d’agences de l’État qui seraient en faute).

Néanmoins, les auteurs montrent que la corrélation entre l’aide à la démocratie et divers indicateurs de consolidation démocratique est faible. Les fonds extérieurs peuvent même rendre les institutions locales dysfonctionnelles ou avoir des effets pervers sur l’accountability verticale, la capacité et la légitimité de l’État. C’est particulièrement le cas de l’aide budgétaire, modalité de décaissement prisée par les bailleurs de fonds dans les années 2000. D’une part, les parlements sont exclus de fait des discussions et décisions relatives à ces ressources. D’autre part, l’aide budgétaire renforce le pouvoir des présidents et des ministères des Finances au détriment des ministères sociaux ou de la société civile, sans possibilité de contrôle externe, surtout dans les contextes de pouvoir majoritaire ou de parti-État de fait (cas du Mozambique, du Bénin et de la Tanzanie). En d’autres termes, l’aide budgétaire apparaît « peu adaptée à la consolidation démocratique » (p. 293) et agit comme une « rente stratégique » au service des régimes au pouvoir.

Le bilan mitigé des appuis à la démocratisation s’explique, selon les auteurs, par : des limites inhérentes aux programmes d’appui des acteurs institutionnels, en particulier le manque de coordination et la diversité des approches de l’assistance démocratique ; la réticence à financer les partis politiques et les parlements, au motif que l’intervention doit rester « apolitique » ; l’accent mis sur les échéances électorales, sans vision ni action à long terme ; et l’absence de principes partagés par les donateurs dans des cas de violation des droits de l’homme ou des libertés politiques.

Par ailleurs, les auteurs identifient des faiblesses dans le processus de démocratisation dans la plupart des pays : la centralisation du pouvoir en l’absence d’équilibre des pouvoirs (checks and balances), le manque d’indépendance des commissions électorales ou d’influence de la société civile, des médias peu professionnels ou sous pression, la prolifération de partis politiques peu représentatifs et incapables d’articuler des programmes clairs, l’érosion de l’opposition officielle, et enfin la discrimination envers les minorités ethniques ou sexuelles, parfois institutionnalisée dans la loi.

On regrettera que l’ouvrage ne s’engage pas dans une discussion plus poussée de la notion de démocratie et de ses trajectoires en Afrique. Sa conception de la démocratie reprend les critères classiques, pensés par phases. Les principaux auteurs cités sont des politistes nord-américains attachés, en théorie comme en pratique, en tant que conseillers de fondations ou organisations internationales, à la conception de la démocratie libérale : Adam Przeworski, Larry Diamond, Samuel Huntington Margaret Keck et Kathryn Sikkink, Jeffrey Sachs et Paul Collier. La synthèse quantitative inter-pays proposée dans le chapitre iii (Simone Dietrich et Joseph Wright) peine à convaincre et à s’articuler avec les études de cas. Le choix des variables retenues (par exemple, la « fragmentation ethnique » ou ethnic fractionalisation) et des instruments de mesure de la consolidation démocratique (statistiques et indicateurs de Freedom House, Transparency International ou AidData) n’est pas toujours explicité.

En découle une conception parfois homo-généisante et restrictive de la démocratie qui s’attache à ses aspects ou acteurs formels – la force ou la faiblesse des partis politiques et des parlements, l’alternance, la centralisation du pouvoir, le respect des libertés civiques et politiques, et la protection des minorités –, au risque d’aplatir ses significations, représentations et imaginaires de l’exercice souhaitable du pouvoir dans les divers pays étudiés. Des études anthropo-historiques, à l’instar de celle proposée par Jean et John Comaroff dans Theory from the South : Or, How Euro­America is Evolving Toward Africa remettent en cause certains indicateurs de « démocratie » communément utilisés. Les Comaroff notent par exemple qu’au Botswana après l’indépendance, la compétition multipartite était interprétée par la majorité des citoyens comme une négation et un dévoiement de la démocratie authentique. Dans ce contexte, une faible participation électorale ne renvoyait pas à un désintérêt pour le jeu politique, mais révélait plutôt une approbation tacite de l’action des gouvernants.

Democratic Trajectories in Africa laisse par ailleurs de côté les processus de circulation, de reproduction et de renouvellement des élites, dans un sens plus large, tels qu’étudiés par Céline Thiriot et Jean-Pascal Daloz par exemple. Les travaux de Richard Banégas ont également montré tout l’intérêt d’étudier la démocratisation à partir de la composition de l’élite et de l’espace politique national d’une part et de ses imaginaires de l’autre. Cela a conduit l’auteur, à partir de l’expérience béninoise, à montrer comment elle procède « à pas de caméléon », par son appropriation à tous les niveaux plutôt que selon des phases et des règles établies.

D’autre part, des réserves peuvent être émises en ce qui concerne le traitement des intervenants internationaux. Ils sont au centre de la problématique de l’ouvrage, tenus pour essentiels dans les processus démocratiques à l’étude. Pourtant, les bailleurs de fonds et fondations sont, dans une certaine mesure, traités comme extérieurs – et non comme des parties prenantes et acteurs à part entière des phénomènes observés. Or souvent, les interventions, instruments et assistants techniques mis à disposition par la communauté internationale sont si étroitement enchâssés et intégrés aux systèmes, structures et dynamiques politiques nationales qu’il est difficile de les en distinguer. C’est ce qu’ont montré par exemple les travaux de Julia Leininger, qui invitent à re-conceptualiser l’appui à la démocratie au-delà de la dichotomie interne / externe : les interventions « prodémocratie » font l’objet d’adaptations, de détournements et de résistances, d’usages créatifs voire de manipulation par leurs « bénéficiaires » supposés et participent à la production d’effets non désirés.

D’autre part, dans les contributions de l’ouvrage, des phénomènes aussi différents que le retour de la modalité de l’aide-projet consécutive à des scandales de détournement de fonds (cas du Bénin), la moindre dépendance vis-à-vis de l’aide internationale ou la plus grande implication des bailleurs non traditionnels comme la Chine ou les pays arabes (Zambie), ou encore la découverte de ressources naturelles (gaz et pétrole au Ghana) sont systématiquement décrits comme une évolution regrettable, dans la mesure où « la capacité [des bailleurs de fonds “traditionnels”] à éviter la rupture ou l’érosion démocratique pourrait être diminuée » (p. 284-285). Le fait que ces éléments, et notamment une concurrence plus aigüe entre acteurs internationaux, puissent ouvrir de nouveaux espaces – de financement, de négociation ou de contestation – susceptibles d’être investis de multiples manières par divers acteurs économiques, sociaux et politiques africains, n’est pas envisagé. On espère que de futurs travaux permettront d’étayer plus à fond cet aspect très actuel de la problématique traitée par Democratic Trajectories in Africa.

Compte-rendu paru dans « La revue des livres », Politique africaine 2014/1 (N° 133)

D. Mosse (dir.), Adventures in Aidland. The Anthropology of Professionals in International Development, lu par Isaline Bergamaschi

Adventures in AidlandMOSSE (David) (dir.), Adventures in Aidland. The Anthropology of Professionals in International Development, New York/Oxford, Berghahn Books, 2011, Studies in Public and Applied Anthropology, vol. 6, 238 pages.

L’ouvrage dirigé par David Mosse, professeur en anthropologie sociale à la School of Oriental and African Studies de Londres, propose une « anthropologie contemporaine du développement ». Pour ce faire, Mosse emprunte à Raymond Apthorpe (chapitre 10) la notion de « aidland », qui n’est « pas tout à fait un nulle part (« a nowhere ») (p. vii), mais un espace déterritorialisé.

Pour le saisir, les contributeurs de l’ouvrage puisent dans leur expérience souvent personnelle de la vie et du travail dans le « monde expert et interconnecté du développement international » (p. vii) pour décrire les idées et sociabilités de ses professionnels (p. 11). C’est sans aucun doute sa méthodologie (« auto-ethnographie » ou « insider ethnography » selon les mots de Mosse) qui fait la richesse de l’ouvrage, et permet aux auteurs d’apporter un éclairage nouveau sur quelques-unes des vaches sacrées des études critiques du développement comme la Banque mondiale.

Le premier axe d’analyse particulièrement stimulant de l’ouvrage porte sur l’ancrage micro social et localisé des normes et recettes du développement international. Malgré leur universalité proclamée et leur diffusion globale, ces dernières naissent bien quelque part, et ce quelque part est déterminant. La contribution de Mosse (chapitre 4) décrit les arcanes du pouvoir de la Banque mondiale par ses marges, à partir de l’expérience des anthropologues du Social Development Department. En proie à une « vulnérabilité structurelle au sein d’une forteresse d’économistes », ce groupe élabore et promeut des normes – telles que le développement ou le capital social, l’« empowerment » ou encore le « community-driven development » – dont l’objectif premier est d’acquérir et de protéger un « espace professionnel » et une légitimité institutionnelle (p. 82-83). Néanmoins, parce qu’ils doivent se conformer aux contraintes et exigences de l’institution, les anthropologues sont condamnés à porter la cause du développement social de façon à la fois entrepreneuriale et feutrée. Au final, ils ont peu d’influence dans la prise de décision et sur les véritables détenteurs de pouvoir (« task managers », vice-présidents et gérants des budgets régionaux, p. 87), mais contribuent malgré eux aux processus de légitimation interne et à la reproduction du système de savoir de la Banque (p. 89). Dans la même veine, sur la base du processus d’élaboration du rapport sur le développement de 2001, McNeill et St Clair montrent comment l’expertise de la Banque mondiale en matière d’équité et de droits de l’homme émane de la concurrence interne entre divers groupes d’experts (économistes, juristes et anthropologues) et de négociations conduites à huis clos et jamais achevées (p. 104-111).

L’autre grand axe structurant de l’ouvrage interroge l’identité et le cosmopolitisme des professionnels du développement. David Lewis (chapitre 9) montre comment les modes et récits de vie (ambition, rémunération, goût de l’aventure et réalisation personnelle) différenciés des travailleurs sociaux et des personnels d’ONG de développement international au Royaume-Uni contribuent à reproduire et perpétuer la séparation entre la pauvreté au Royaume-Uni et la pauvreté dans les pays du Sud, une séparation stricte et superficielle héritée de la colonisation (p. 194). Rosalind Eyben (chapitre 7) propose une analyse fine de la « sociabilité quotidienne » des professionnels de l’aide en Bolivie – à travers la mise en place de mécanismes institutionnels de « coordination » et l’organisation d’événements sociaux informels (promenades, pique-nique) – et de son rôle dans la construction de leur identité. L’appartenance à la « communauté » des donateurs présents à la Paz sert de rempart contre le contrôle croissant exercé par les sièges et les capitales (p. 48). Cependant, elle agit aussi comme un obstacle puissant à une connaissance plus profonde du pays, de ses classes populaires, à l’immersion des professionnels du développement en zone rurale ou à la réalisation de « reality checks ». Les contacts avec les « locaux » se limitent à quelques consultants et fonctionnaires basés dans la capitale. La sociabilité expatriée a ainsi pour effet d’« exclure tout savoir susceptible de remettre en cause ce que les donateurs ont besoin de croire » (p. 156) et de voir leurs approches de plus en plus standardisées. Deux chapitres questionnent enfin le cosmopolitisme supposé des professionnels du développement. Ian Harper met dos à dos le « provincialisme » des experts internationaux de santé basés au Népal (p. 130) et le cosmopolitisme des travailleurs migrants népalais du secteur de la santé au Royaume-Uni ou aux États-Unis : ils maîtrisent plusieurs langues, plusieurs épistémologies et façons de soigner, et font preuve d’une grande capacité d’adaptation. Précarisés, ils vivent dans des quartiers pauvres des villes occidentales et doivent bien connaitre la « culture » et le savoir médical locaux afin de réussir les examens de compétences auxquels les soumettent les autorités de leur pays d’accueil (p. 125). Dinah Rajak et Jock Stirrat font un diagnostic proche quand ils évoquent le « cosmopolitisme provincial » des professionnels du développement. Les piliers de ce cosmopolitisme provincial sont : un mode de pensée néolibéral standard, un mode de vie confortable et sectaire (p. 169-170), un déracinement (« rootlessness », p. 171) doublé d’un nationalisme exacerbé et la « parodie nostalgique » d’un chez soi (le pays d’origine) idéalisé (p. 160-162).

Espérons que l’ouvrage (dont aucun des chapitres ne porte sur l’Afrique) inspirera les africanistes, tant on aimerait savoir ce que le continent, par ses spécificités politiques et ses niveaux de dépendance vis-à-vis de l’aide internationale, « fait » au monde et aux professionnels du développement international.

Isaline Bergamaschi

Compte-rendu paru dans « La revue des livres », Politique africaine 3/2013 (N° 131).