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L. Nathan, Community of Insecurity : SADC’s Struggle for Peace and Security in Southern Africa, lu par Richard Moncrieff

Community of InsecurityNATHAN (Laurie), Community of Insecurity : SADC’s Struggle for Peace and Security in Southern Africa, Ashgate, Farnham, 2012, 186 pages.

Dans cette appréciable contribution à l’étude des organisations régionales en Afrique, Laurie Nathan, de l’université de Pretoria, retrace le développement de la dimension sécurité de la Southern African Development Community (SADC) depuis sa création dans les années 1990, au travers de multiples conflits et blocages. S’appuyant en partie sur la perspective d’un participant (il a occupé diverses fonctions de conseil auprès de la SADC ou auprès de ministres de la Défense ou des Affaires étrangères de pays membres entre 1992 et 1999), Nathan montre comment les institutions de la SADC ont été forgées dans l’enthousiasme de la transition sud-africaine. Il retrace ensuite, avec un soin admirable, la route tortueuse entre le lancement en 1996 de l’Organ on Politics, Defence and Security Co-operation de la SADC à sa mise en œuvre opérationnelle en 2001, après plusieurs années pendant lesquelles le président Mugabe avait pris en otage les structures intérimaires. Les conflits autour des structures institutionnelles ont trouvé un écho dans les tensions plus ou moins ouvertes autour des actions militaires menées au nom de la SADC au Lesotho et en République démocratique du Congo en 1998, et dans l’intervention planifiée ou discutée à la suite du coup d’État de 2009 à Madagascar. Les tensions en question ont pu parfois éclater publiquement, comme lors du débat sur le droit du Zimbabwe d’agir en RDC au nom de la SADC en 1998 (le porte-parole de Mandela n’était pas convaincu, p. 87), mais elles sont généralement restées cachées au nom de la solidarité régionale.

La percutante conclusion de Nathan est que l’organe de paix et de sécurité de la SADC a échoué à mettre en place le régime de sécurité qui était son objectif initial et qui figurait parmi les ambitions (rhétoriques pour certains, sincères pour d’autres) des responsables de la SADC. Cet échec s’explique par une faiblesse institutionnelle (technique), par une hésitation des États à céder une partie de leur souveraineté, ainsi que, et sans doute surtout, par une absence de valeurs communes, de vision partagée entre les États membres. Au cœur de l’argument de Nathan se trouve l’idée que si certains pays ont des valeurs démocratiques fortes, et ont en conséquence une préférence pour les solutions diplomatiques aux problèmes de sécurité, d’autres sont autoritaires et tout disposés aux solutions militaires. Cette différence crée une difficulté fondamentale à la création d’un régime de sécurité non seulement parce qu’elle suscite des controverses autour des options politiques, mais aussi parce que les valeurs partagées qui ne sont pas intrinsèquement démocratiques (la stabilité, voire la survie des gouvernements, l’anti-impérialisme) ne garantissent pas la prédictibilité nécessaire à la création d’un régime : « Les principes [de la solidarité entre États et de l’anti-impérialisme] sont limités dans leur applicabilité […] et ils sont strictement défensifs et réactifs ». (p. 149).

Cette approche maximaliste selon laquelle des régimes de sécurité ne se forment que dans des conditions quasi-idéales de prédictibilité, de valeurs partagées et de stabilité interne est riche analytiquement : la comparaison avec l’Union européenne est plus instructive que le rapprochement a priori incongru des deux ensemble ne le laisse penser. L’une des conclusions les plus intéressantes de l’ouvrage est que le régime de sécurité de la SADC s’éloigne de plus en plus de son idéal, et donc qu’il n’est ni « naissant » ni « émergent ».

On peut cependant se demander si l’échec de la SADC (ou, plus précisément, des présidents de ses États membres) à réaliser les espoirs placés en elle est véritablement l’aspect le plus intéressant des relations régionales en Afrique australe. Qui espérait vraiment que la SADC devienne un ensemble d’institutions totalement fonctionnelles et réellement autonomes opérant au profit de la sécurité de l’ensemble des États membres ? Les organisations régionales existent et survivent parce qu’elles servent les intérêts de certains acteurs, qu’elles atteignent ou non leurs objectifs officiels. La chose la plus intéressante à propos de l’appareil de sécurité de la SADC n’est donc pas son « échec » au regard de tel ou tel critère mais plutôt sa réussite au profit de tel ou tel acteur. Si Nathan est bien conscient de cela (il signale dans son introduction qu’il ne « formule pas l’hypothèse a priori que les objectifs officiels de la SADC reflètent les vraies aspirations de ses membres », p. 15), son souhait de comparer les réalisations de la SADC à ses aspirations initiales – et de repérer un décalage fort – l’empêche parfois d’avoir une perception plus nuancée de la façon dont un ensemble composite d’acteurs s’arrangent pour défendre leurs intérêts au travers des structures de l’organisation. Ici, la question du Zimbabwe devient centrale. La volonté de l’Afrique du Sud et en particulier du président Mbeki, de ne pas exprimer sa préoccupation quant aux événements au Zimbabwe, ce que Nathan analyse comme un sabrage des principes affichés par la SADC par respect pour la séniorité de Mugabe dans la lutte, marque largement l’ouvrage, et il s’agit là d’une question qui tient à cœur à son auteur. Mais cette préoccupation personnelle perceptible ne doit pas empêcher les lecteurs intéressés par l’Afrique australe et par la coopération régionale en matière de sécurité en Afrique et ailleurs d’aller vers un ouvrage bien documenté, à la grande finesse analytique et en bien des moments fascinant.

Richard Moncrieff (traduction : Vincent Foucher)

Compte-rendu paru dans « La revue des livres », Politique africaine 2/2013 (N° 130).