AAC Rwanda : la trajectoire de l’État après le génocide

Dossier coordonné par Benjamin Chemouni (University of Cambridge)

Date limite d’envoi des propositions : 25 octobre 2019

Contexte et objectif

Ce dossier vise à offrir une meilleure compréhension de la trajectoire de l’État rwandais depuis le génocide. Il remédiera ainsi à une lacune de la littérature francophone qui s’est surtout concentrée sur le génocide et ses enjeux judiciaires, mémoriels et diplomatiques (Audoin-Rouzeau, Chrétien, et Dumas 2011; Dumas 2014; Piton 2018). Peu de travaux ont en effet abordé la question des dynamiques de reconstruction étatique post-génocide, qui est bien plus prégnante dans la recherche anglophone. En privilégiant les approches empiriques, il s’agira de rendre compte de la multiplicité des ressorts sociaux et politiques à l’œuvre dans la transformation de l’État depuis 1994.

Afin de saisir les processus qui, depuis 1994, ont fait de l’État rwandais ce qu’il est aujourd’hui, il semble particulièrement fécond de reprendre la distinction de Berman et Lonsdale entre construction et formation de l’État. La construction de l’État (state-building) procède d’un effort délibéré, à travers les politiques publiques et l’idéologie, de créer un appareil de domination, alors que la formation de l’État (state-formation) est un « processus historique en grande partie inconscient et contradictoire de conflits, de négociations et de compromis entre différents groupes, dont les actes et les échanges motivés par l’intérêt constituent la ‘vulgarisation du pouvoir’ » (Berman et Lonsdale 1992, 5 ; Bayart 1994, 137). Dans le cas rwandais, cette distinction analytique, en attirant à la fois l’attention sur les ressorts volontariste et sur les ressorts non intentionnels de la trajectoire étatique, est particulièrement prometteuse à plusieurs égards.

D’abord, cette distinction est l’occasion de réaffirmer le rôle central joué par la volonté des acteurs de forger une nouvelle machine étatique après 1994. Celle-ci est en effet l’objet d’une démarche résolue du Front Patriotique Rwandais (FPR) ancrée dans un projet idéologique articulé bien avant le génocide (Chemouni et Mugiraneza, à paraître) et dont la nécessité s’est imposée après le cataclysme de 1994. En effet, l’observateur de l’État rwandais actuel peut difficilement imaginer ce que l’État était il y a seulement vingt-cinq ans. La nouvelle élite politique FPR prend le pouvoir dans un pays que la plupart de ses dirigeants, ayant grandi à l’étranger, connaissent relativement mal. Beaucoup de Hutus diplômés de l’administration, impliqués dans le génocide des Tutsis et le meurtre de Hutus modérés, ou simplement par peur du FPR, ont fui, ce qui conduit à un renouvellement sociologique soudain et profond de la fonction publique. Nombre de nouveaux fonctionnaires sont issus de la diaspora ; parmi eux, les anglophones ne peuvent pas lire les documents officiels rédigés en français. Cette nouvelle sociologie de la fonction publique produit des méfiances non seulement entre Hutus et Tutsis, mais également entre les rescapés et les différents groupes de rapatriés de la diaspora. Le travail des fonctionnaires doit en outre composer avec des ressources matérielles dérisoires puisque le gouvernement génocidaire a fui avec les réserves monétaires du pays. Les fonctionnaires sont par exemple d’abord rétribués en nature puis, à partir de 1995, avec des salaires symboliques. Ainsi, après le génocide, de nombreux agents de l’État doivent découvrir comment l’État fonctionne, dans un contexte de destructions matérielles et humaines extraordinaires (Prunier 1997). Vingt-cinq ans plus tard, il y a toutes les raisons de prendre au sérieux le rôle du volontarisme des acteurs dans la trajectoire de l’État. L’État actuel est en grande partie le résultat d’un « high modernism » à la Rwandaise, conduit par une élite technocratique se percevant comme une avant-garde éclairée, certaine de sa mission développementale et des moyens à utiliser pour la mener à bien (Hasselskog 2015). Au niveau local, l’État a également été profondément transformé par le FPR. Le pouvoir a reconfiguré la carte administrative du Rwanda et a changé le nom des régions et des principales villes du pays. Il a également amorcé un processus de décentralisation qui s’est accompagné d’un projet de  « réingénierie sociale » à travers une révolution verte imposée par le haut (Ansoms 2009) et un programme autoritaire de villagisation des populations (Newbury 2011).

Mais l’État qui a émergé a aussi suivi le modèle d’ « État projeté » des bailleurs en Afrique (Darbon 2003). Le volontarisme de la nouvelle élite politique a rapidement été confronté à un ensemble de normes nouvelles promues par les acteurs internationaux. Respecter ces normes s’est avéré indispensable pour accéder à l’aide au développement et pour légitimer le nouveau régime auprès de la communauté internationale. La mise en application de ces normes a notamment pris la forme d’indicateurs de performance chiffrés. L’attachement des agents du gouvernement à ces indicateurs statistiques, souvent étroits, a pu conduire à des réformes pas entièrement maitrisées, par exemple dominées par la poursuite d’objectifs chiffrés aboutissant à des contradictions dans l’action publique (Chemouni et Dye 2019). Parallèlement, l’attachement aux normes des bailleurs internationaux a permis d’ancrer des pratiques de gouvernance, qui ont rapidement été adaptées par le gouvernement. Ainsi le pouvoir a généralisé des dispositifs de suivi/évaluation des fonctionnaires clairement inspirés de la nouvelle gestion publique qu’il a légitimés par le recours à la néo-tradition : les contrats de performance imihigo des fonctionnaires, qui sont omniprésents depuis 2006, empruntent ainsi leur nom à la pratique précoloniale des vœux de réussite guerrière (Klingebiel et al. 2019). Cette rencontre entre un projet de construction de l’État et le « langage » des bailleurs qui est souvent celui du « chiffre » a également constituée un opportunité d’instrumentalisation pour le FPR dans une logique d’extraversion afin de mobiliser davantage de fonds et soutiens internationaux (Hayman 2009). Ceci s’est par exemple traduit par un classement souvent spectaculaire du pays au regard des critères internationaux de bonne gouvernance.

Quoi qu’il en soit, la quantification de l’action publique crée simultanément des façons de concevoir l’État, de penser la société ainsi que des manières d’agir, comme l’ont montré les travaux d’Alain Desrosières (2010, 2013). L’omniprésence du « développement » comme discours, pratique et objet statistique est en effet profondément liée à la trajectoire étatique post génocide. D’une part, l’État apparait comme un moyen de développement, un outil au service de la légitimation du régime et de son ambition de devenir un État développemental africain. Au regard des indicateurs internationaux, cet État a ainsi produit des résultats notamment en termes de croissance économique —une des plus soutenues du continent—, de réduction de la pauvreté, même si celle-ci a fortement ralenti ces dernières années et de services sociaux. D’autre part, et inversement, le développement et sa quantification peuvent être considérés comme un facteur de renforcement de l’État (Mann et Berry 2016). Par exemple, les politiques publiques de développement rendent, intentionnellement ou non, les individus davantage lisibles (legible) par le régime pour reprendre le concept de James Scott (1998). Elles ont souvent comme but de changer les « mentalités » (mindset) des Rwandais, les rendant ainsi davantage réceptifs au pouvoir transformatif de l’État (Purdekovà 2012). Interroger la forte présence du FPR dans le secteur capitaliste à travers des entreprises appartenant au parti et à l’armée constitue un angle fécond pour saisir cette double articulation entre État et développement. Ces entreprises ont été analysées comme un renforcement de contrôle de l’État et du FPR à travers le marché (Mann et Berry 2016). Mais elles ont pu également être analysées comme un outil de croissance économique, qui facilite la centralisation et la réallocation des rentes afin de développer le secteur capitaliste selon une logique de « développementalisme néopatrimonial » (Booth et Golooba-Mutebi 2012; Gökgür 2012).

En appréhendant l’État rwandais, il convient donc de se départir d’une rationalisation excessive après coup d’une trajectoire nécessairement chaotique. Il faut ainsi reconnaitre, à travers le prisme de la formation de l’État, les influences extérieures — nationales ou internationales — qui ont retravaillé le projet de construction étatique. Il faut également discerner les effets non prévus mais parfois bienvenus pour la survie du régime et ses objectifs de production de l’ordre et du développement. Il convient en outre de problématiser le volontarisme du FPR à l’aune des effets qu’il produit. Ce volontarisme a justifié le recours à des moyens paternalistes et coercitifs dans la mise en place de politiques publiques, moyens qui peuvent aller à l’encontre du projet de légitimation politique du FPR qu’ils sont censés servir, et qui pourraient même ouvrir la voie à des violences futures (Ingelaere 2014; Thomson 2013). Enfin, des travaux récents soulignent, à rebours de la vision d’un État rwandais omnipotent, que ce volontarisme peut être traversée par des incohérences et des contradictions aboutissant à son impuissance (par exemple Behuria 2018; Williams 2017).

Notre objectif sera d’interroger comment le volontarisme du FPR, tel qu’incarné dans des institutions et des politiques publiques, est transformé depuis 1994 par les pratiques de l’ensemble des acteurs sociaux. Il s’agit non seulement de comprendre, par une approche du « politique par le bas » (Bayart 1981) comment l’interface société/État reconfigure ce dernier. Il convient également, en se départissant d’une vision monolithique de l’État, de saisir « par le milieu » comment les intérêts divergents et les positions sociales des différents acteurs en son sein même infléchissent et recomposent les politiques publiques et, plus généralement, le projet de construction étatique.

En prenant comme point de départ les ressorts politiques et sociologiques de l’action publique au Rwanda, les contributions adopteront une approche heuristique propre à dépasser la polarisation de la littérature autour des intentions du FPR (objectifs « bienveillants » et « développementaux » versus « contrôle » et « d’assujettissement », etc.). Enfin, la vulgarisation du pouvoir permettra de penser les ressorts de la coercition et de la production de l’ordre au Rwanda après une période de violence et de désintégration sociale extrême. Il s’agit d’analyser les dispositifs de violence, de surveillance et de discipline non seulement comme imposés par le haut, selon un processus linéaire et unilatéral de confiscation de la violence par un Léviathan militarisé, mais aussi en comprenant comment le bas s’est soumis à ces dispositifs, y a contribué voire les a recomposés.

Axes thématiques

Les contributions de ce dossier pourront s’articuler autour de trois grands axes.

Pour une sociologie de l’État rwandais

Comment un État se reconstruit-il sur la base de la mobilisation de personnels ayant grandi en exil et dans un contexte de renouvellement soudain de sa fonction publique ? Comment s’est négocié l’État entre les différents groupes de la diaspora mais aussi avec ceux n’ayant pas quitté le pays ? Ces interrogations pourront s’insérer dans les débats sur la transformation des groupes rebelles en partis politiques (Ishiyama 2016; Peclard et Mechoulan 2015; Zeeuw 2008). On pourra ainsi se demander dans quelle mesure des formes d’organisation et d’identité politique expérimentées par le FPR pendant la guerre civile et au sein de la rébellion ougandaise, ou les relations sociales établies à ces époques, ont été réemployées au sein de l’État. Les contributions pourront également aborder la question de la capacité du FPR à discipliner ses membres après la victoire, une tâche difficile pour toute organisation armée victorieuse, mais déterminante dans un processus de construction étatique (Clapham 2012). Il s’agira par exemple de comprendre la capacité du Front à prévenir les actes de vengeance et les vols des militaires ou encore la corruption et le clientélisme de ses membres civils. Enfin, il s’agira de comprendre l’État au quotidien. Qui sont les « street-level bureaucrats » rwandais et comment négocient-t-ils les exigences d’un projet moderniste ambitieux venant du haut, et parfois coercitif, dans un environnement social dont ils font eux-mêmes partie ? Autrement dit, que signifie la « vulgarisation du pouvoir » dans le contexte autoritaire rwandais ? Comment est-elle influencée par l’omniprésence des militaires, souvent présentés comme des chevilles ouvrières du projet de construction étatique (Purdeková, Reyntjens, et Wilén 2018) ? Comment le processus de vulgarisation du pouvoir a transformé et a été transformé par la question de l’ethnisme ? Alors que des formes d’identité s’affirment après 1994 (identités diasporiques, identités de classe etc.), cette vulgarisation a-t-elle permis l’érosion des identités ethniques selon les vœux du FPR, leur transformation, ou leur maintien à bas bruit (Ingelaere 2010; Thomson 2013)? Et inversement, quelles sont les conséquences de ces dynamiques sur la formation de l’État ?

L’État en action

Le second axe interroge les logiques de l’État « en action », à des niveaux administratifs variés. Comment sont construites et gérées politiquement les reformes et les politiques publiques ? Il s’agira notamment de comprendre comment les politiques publiques sont retravaillées par le bas ou le milieu, une question encore peu explorée dans la littérature. On pourra notamment se pencher sur des politiques publiques spécifiques dans la mesure où elle peuvent constituer des fenêtres prometteuses sur la sociologie de l’État (Darbon et Provini 2018). Notamment, l’analyse de l’action publique a comme objets d’étude classiques les écarts entre la conception et la mise en œuvre des politiques publiques (Grindle 1980) et leur recomposition, voire leur diversion, par les acteurs « du bas » (Dupuy et Thoenig 1985 ; Hyden 2013 ; Lipsky 1980). A cet égard, (Darbon 2004), elle peut rejoindre et enrichir sous un autre angle disciplinaire la préoccupation des approches socio-anthropologiques sur le fonctionnement des administrations, le vécu des acteurs et la négociation de l’État au quotidien (Bierschenk et Olivier de Sardan 2014; Blundo et Le Meur 2009; Hagmann et Péclard 2010). Cet axe sera aussi l’occasion de s’interroger sur les modes de domination et de légitimation utilisés par le pouvoir FPR et sur la manière dont les populations en font l’expérience. Pour cela, les contributions pourront revenir sur l’articulation entre modes de gouvernance autoritaire et projet développementaliste. Enfin, les contributions pourront s’interroger sur la personnalisation du pouvoir au Rwanda depuis le génocide. La formation de l’État s’est-elle traduite par un processus d’autonomisation de l’administration vis-à-vis du pouvoir ou reste-elle essentiellement dépendante de la personnalité écrasante de Paul Kagamé au sein du FPR ?

Historiciser la trajectoire de l’État rwandais

Le troisième axe privilégie une approche historique de l’État depuis 1994 mais également dans le cadre d’une comparaison diachronique avec la période pré-génocide. Il pourra par exemple offrir une meilleure compréhension de la période charnière qui s’étend de la fin du génocide en 1994 à l’adoption de la nouvelle constitution de 2003. C’est au cours de cette période, parfois qualifiée de « période d’urgence », que l’idée d’un nouvel État se cristallise. Malgré son importance, cette période reste cependant un angle mort des études sur l’État rwandais. Quels modèles furent discutés, adoptés, adaptés, ou au contraire pris comme exemples à ne pas suivre ? Comment les fonctions centrales de l’État ont-elles été restaurées après le génocide ? Des articles pourront adopter une approche empirique et historique de certains domaines clés des politiques publiques (sécurité, réforme administrative, décentralisation, agriculture, santé…) pourvu qu’ils offrent une fenêtre plus large sur la trajectoire de l’État. Ces domaines spécifiques pourront être abordés par le haut, en centrant l’analyse sur le cœur de la machine étatique, ou par le bas. Cet axe pourra en outre prendre en compte la longue durée pour fournir des éléments de compréhension des capacités actuelles de contrôle de l’État. Il reste en effet l’héritier d’un proto-état précolonial hiérarchisé et centralisé. La forte densité démographique sur son territoire a pu historiquement inciter le pouvoir politique à investir dans le contrôle des populations (Herbst 2000). Cette approche peut ainsi favoriser la compréhension d’apparentes ressemblances entre l’État pré et post génocide : un État pénétrant profondément la société rwandaise et animé d’une ambition développementaliste (Uvin 1998). Une telle approche permettra ainsi de réinterroger les continuités et les ruptures au regard du caractère extraordinaire de l’épisode génocidaire, en éclairant les orientations qui procèdent de la nouveauté, de la permanence, ou de la redécouverte –voire de la réinvention– par le FPR de techniques de gouvernance passées, un objet de recherche encore relativement peu exploré (Reyntjens 2018).

Calendrier

25 octobre 2019 : date limite de soumission des propositions (Un résumé d’une page en français ou en anglais) à Benjamin Chemouni < bc500@cam.ac.uk>.

2 novembre 2019 : notification aux auteurs de l’acceptation ou du refus de leur proposition

20 mars 2020 : date limite de l’article (50000 caractères maximum, espaces et notes de bas de page inclus)

Pour plus d’information sur le format des articles à soumettre, voir (https://polaf.hypotheses.org/soumettre-un-article/submit-to-the-journal).

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