U. Engel, J. Gomes Porto (dir.), Towards an African Peace and Security Regime. Continental Embeddedness, Transnational Linkages, Strategic Relevance, lu par David Ambrosetti

Towards an African Peace and Security RegimeENGEL (Ulf), PORTO (João Gomes) (dir.), Towards an African Peace and Security Regime. Continental Embeddedness, Transnational Linkages, Strategic Relevance, Farnhaw, Ashgate, 2013, 257 pages.

Voici le second opus codirigé par João Gomes Porto et Ulf Engel consacré à l’émergence d’une nouvelle Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA), depuis la naissance à Durban, en juillet 2002, de l’Union africaine (UA). À un moment où les bailleurs de la coopération militaire, européens surtout, soutiennent à bout de bras cette entreprise, l’ouvrage propose un utile bilan d’étape. Il en montre les progrès et les limites dans les domaines de la doctrine et des orientations normatives, des mécanismes de prise de décision, des dispositifs de coordination, ou encore des capacités opérationnelles. Faute d’une mise à l’épreuve durable de cette architecture qui n’a pas encore de réelle existence pratique, les contributeurs, universitaires et praticiens, éclairent les caractéristiques institutionnelles des organisations africaines concernées, et leurs expériences récentes ou plus anciennes dans le domaine de la paix et la sécurité.

Trois grands domaines d’intérêt ont été repérés par les coordinateurs de l’ouvrage. Le premier domaine porte sur les normes reconnues par l’UA et les communautés économiques régionales, ainsi que leurs interprétations différenciées. Cette partie réserve bien peu de surprises au lecteur. Comme d’autres travaux de relations internationales, les contributions s’interrogent sur la portée des « fameuses » avancées contenues dans l’Acte constitutif de l’UA, en son article 4 alinéa h, en faveur d’un nouvel interventionnisme au nom des droits de l’homme. On retrouve le bras de fer politique, classique depuis la naissance de l’OUA en 1963, entre les « progressistes » – hérauts d’une intégration politique, économique et militaire panafricaine maximale pour faire face aux puissances coloniales et « néocoloniales » – réunis au sein du groupe de Casablanca, et les « modérés » du groupe de Monrovia – plus prudents vis-à-vis d’une intégration politique et militaire continentale, par réalisme politique, par attachement à la souveraineté nationale, ou par loyauté vis-à-vis de leurs protecteurs occidentaux. Ce bras de fer s’est globalement déplacé vers la question de l’adhésion ou non à « l’interventionnisme libéral » promu par les États occidentaux sur la scène diplomatique. En plaçant d’un côté le Zimbabwe, le Soudan et surtout la Libye du colonel Kadhafi, bâtisseur d’une intégration panafricaine refusant cette « occidentalisation », et de l’autre le Rwanda, la Tanzanie, la Sierra Leone, le Liberia, sans oublier les deux géants nigérian et sud-africain, plus favorables à des réponses continentales face aux violations massives du droit international humanitaire, la contribution d’Antonia Witt semblera plutôt convenue. Celle de Martin Welz a cela d’intéressant qu’elle se réfère à des interventions africaines plus anciennes, moins connues, au Tchad en particulier.

Un autre grand domaine d’intérêt, en deuxième partie, concerne les interactions entre différents niveaux d’acteurs sur le continent, en particulier les organisations sous-régionales (et leurs principaux États membres) et l’UA, sans oublier l’ONU. Benedikt Franke pense trouver dans la notion de gouvernance « polycentrique » l’ingrédient capable d’éviter les paralysies du passé et de garantir le succès de cette entreprise. Comme à son habitude, il émaille sa contribution d’indications historiques originales (lorsqu’il situe par exemple les prémices de l’idée d’une force panafricaine dans la propagande communiste des années 1920) et rappelle combien les expériences du passé ont contribué à la maturation de cette entreprise. Trois études de cas (la CEDEAO, la SADC et le COMESA) complètent cette deuxième partie du livre. On pourra reprocher au chapitre sur la SADC de passer trop rapidement sur l’histoire et les dynamiques d’intégration régionale concurrentes sous l’impulsion du régime d’apartheid (pensons à ce qu’Adekeye Adebajo a pu publier sur la question). Complet, le chapitre sur la CEDEAO (Emma Birikorang) valorise les leçons tirées par l’organisation de son activisme des années 1990, mais aussi les récents progrès en matière de standardisation des procédures pour favoriser les passages de témoin entre CEDEAO et ONU. La contribution de João Gomes Porto, sur le COMESA et son outil d’alerte précoce en cours de constitution, offre un portrait très riche. On y voit des organisations sous-régionales en quête de « niches », de spécialisation pour s’insérer dans le dispositif continental, et ce par la valorisation d’un savoir-faire préétabli : il en est ainsi du savoir-faire statistique du COMESA en matière de données économiques, ouvrant la voie à une spécialisation dans l’évaluation de la vulnérabilité structurelle de ses (dix-neuf, bientôt vingt) États membres face aux risques de conflits.

Un troisième et dernier domaine d’intérêt, plus hétérogène, offre une analyse plus politique et stratégique de l’adéquation de cette nouvelle architecture africaine aux défis de la sécurité sur le continent. Andreas Mehler fournit ici la contribution probablement la plus féconde pour de futures recherches empiriques, en mesurant les effets inattendus des déploiements armés d’organisations internationales et africaines sur les équilibres sécuritaires locaux, et en en repérant les configurations les plus exposées à l’échec sur le terrain. On retiendra surtout son étude consacrée à la République centrafricaine, cas trop rarement traité dans la littérature anglophone, et qui invite à la plus grande prudence quant à l’efficacité de ces déploiements armés, y compris dans le cadre d’une future APSA réussie. La coopération entre services de renseignement africains en marge de l’APSA, sujet traité dans la contribution de Lauren Hutton, constitue un autre apport important de l’ouvrage, même si la conclusion, sur le décloisonnement attendu de ces services appelés à multiplier leurs échanges, demeure trop générale. Mentionnons, pour conclure cet exposé sélectif, la contribution de Kwesi Aning sur les relations entre le Conseil de paix et sécurité de l’UA et les services de la Commission de l’UA en charge des questions de sécurité. Cet article illustre une dimension que l’on retrouve à différents degrés dans d’autres contributions (sur le COMESA notamment), en l’occurrence les rivalités au sein même des organisations africaines concernées pour la prééminence décisionnelle dans la division interne du travail (rédaction des drafts, de l’ordre du jour, détention de l’information), avec, dans le cas de l’UA étudié par Aning, une nette primauté des services de la Commission au détriment du Conseil.

La grande absente de l’ouvrage reste une variable pourtant omniprésente dans la bouche des praticiens et des observateurs : la « volonté politique », c’est-à-dire la disposition plus ou moins faible des chefs d’États et des états-majors africains à s’investir dans l’APSA, à quel prix ou pour quels avantages politiques contextuels. Traiter en profondeur cette question exigerait, je crois, un questionnement plus resserré, ainsi qu’une démonstration plus directement politique prenant ses distances avec les déclarations publiques officielles et les modèles institutionnels sur table, qui semblent constituer pour l’heure la seule « chair » dont se compose cette réforme de la paix et la sécurité africaine. Un autre absent surprend : l’argent. Les enjeux de financement ne font en effet l’objet d’aucun traitement systématique. L’ouvrage n’en constitue pas moins un passage obligé pour qui s’intéresse à l’objet APSA, encore insuffisamment documenté dans la littérature académique.

David Ambrosetti

Compte-rendu paru dans « La revue des livres », Politique africaine 3/2013 (N° 131).


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