Un mode de gouvernement mis en échec : dynamiques de conflit au Soudan du Sud, au-delà de la crise politique et humanitaire, Lotje de Vries et Peter de Vries

Conjoncture1_135Dans la soirée du 15 décembre 2013, quelques heures ont suffi pour bouleverser les perspectives d’avenir du Soudan du Sud. Des membres du bataillon Tigre se sont affrontés pour des raisons encore obscures, multipliant les fusillades et actes de violence dans plusieurs quartiers résidentiels de Juba. Durant cette première nuit, de nombreuses personnes, Nuer pour la plupart, ont été tuées, et beaucoup d’autres ont fui pour rejoindre le camp de la Mission des Nations unies au Soudan du Sud (United Nations Mission In South Sudan, UNMISS), près de l’aéroport de Juba. Le matin suivant, le président sud-soudanais Salva Kiir Mayardit a fait une apparition à la télévision nationale en uniforme – qu’il n’avait pas revêtu depuis la fin de la guerre – et a accusé l’ancien vice-président Riek Machar et plusieurs collaborateurs de fomenter un coup d’État. La semaine suivante, on estime qu’un millier de personnes ont trouvé la mort. Onze membres de l’élite du Mouvement/Armée populaire de libération du Soudan (Sudan People’s Liberation Movement/Army, SPLM/A), y compris son secrétaire général Pagan Amum, d’anciens ministres, et l’ancien chef d’état-major de la SPLA, accusés du complot, ont été placés en détention. Plusieurs commandants de l’armée ont déserté pour rejoindre la rébellion naissante. Riek Machar, ancien vice-président, a quitté Juba la nuit même du 15. Il a nié fermement toute accusation de putsch, mais s’est positionné comme leader de ce qui est devenu rapidement une véritable rébellion armée contre le gouvernement de Juba. Pour la plupart des partenaires de développement bilatéraux et multilatéraux du Soudan du Sud, la crise humanitaire et politique est survenue par surprise. Selon le mot même de l’ancien représentant spécial du secrétaire général des Nations unies au Soudan du Sud, Hilde Johnson : « Non, nous ne l’avons pas vu venir1 ».

Depuis ce début de crise en décembre 2013, l’attention internationale s’est focalisée sur les deux belligérants principaux, la dimension ethnique de la violence, et sur ses conséquences humanitaires. Les combats se sont principalement déroulés dans la région du Haut-Nil (États de Jonglei, du Haut-Nil, et de l’Unité) et les efforts de paix ont rapidement repris les schémas des négociations passées entre le Soudan et le Soudan du Sud. Les évènements actuels rappellent tant le passé qu’il est légitime de s’interroger sur ce qui se déroule aujourd’hui, et de tenter d’en tirer quelques pistes de solutions. La rupture politique entre le président et l’ancien vice-président du Soudan du Sud est loin de fournir, à elle seule, une explication à la violence extrême dont le pays est témoin2, mais réduire le conflit à sa dimension ethnique s’avère également insuffisant. Parmi les causes des violences souvent mentionnées par les analystes3, on retrouve la crise au sein du SPLM et de l’armée – particulièrement l’intégration avortée des milices en 20064, la scission au sein de la SPLA5 et l’absence de processus de réconciliation parmi les communautés et factions belligérantes depuis la signature de l’Accord de paix global (Comprehensive Peace Agreement, CPA) en 20056. Plus récemment, Alex de Waal a considéré que la crise au Soudan du Sud était due à une kleptocratie néopatrimoniale mise en faillite7. On peut difficilement nier une telle assertion et pourtant, si la recherche de rente a en effet été l’un des moteurs politiques des dernières années, elle n’explique pas la gravité de la crise de 2014. Cet article propose une perspective différente centrée sur le mode de gouvernement au sens large, plutôt que sur le seul système néopatrimonial en faillite.

Nous estimons que c’est bien à un échec de ce mode de gouvernement qu’est due la crise politique et humanitaire actuelle. Nous entendons ici l’incapacité et l’absence de volonté des élites politiques pour surmonter les défis internes et externes, et une incompétence dans la gestion des frustrations croissantes et largement partagées au sein de la population sud-soudanaise. Cet échec de gouvernement touche tous les niveaux administratifs et politiques de la société. Il n’est pas seulement le résultat de choix opérés par certains membres de l’élite nationale, résidant dans les plus luxueux hôtels d’Addis Abeba8. Le gouvernement sud-soudanais et certains de ses partenaires internationaux ont reconnu ce défaut de gouvernance dès 2005, au moment où se constituait au Sud un gouvernement autonome, embryon du régime actuel. Pourtant, combinée à une absence de volonté politique – devenant de plus en plus évidente à l’approche des élections de 2010 –, le mode de gouvernement s’est de plus en plus caractérisé par une situation de « crise chronique », pour reprendre ce qualificatif essentiel des réalités contemporaines, appelant systématiquement une réponse urgente des responsables, selon Janet Roitman9. L’échec de gouvernance du Soudan du Sud, visible dès 2005, a été en partie négligé ou ignoré, non seulement par les membres de l’élite politique et militaire sud-soudanaise, mais aussi par les partenaires internationaux accompagnant le Soudan du Sud sur sa route vers l’indépendance. Cet état de fait a largement contribué à la crise politique actuelle – à la fois au sein du parti et du gouvernement – en empêchant la mise en place d’un dialogue de fond entre les responsables et parmi les citoyens à propos du type d’État qu’ils concevaient pour le Soudan du Sud10. Cet échec – ou « crise » – de gouvernance est bien plus fondamental que la crise politique actuelle, et il pourrait se voir à nouveau négligé ou ignoré aujourd’hui. Les membres de la communauté internationale aujourd’hui investis dans les négociations de paix font pression sur les deux protagonistes afin de trouver des solutions et contenir la crise humanitaire, alors que les dimensions plus structurelles de la violence actuelle et ses solutions potentielles pourraient bien ne même pas être évoquées11.

Ce travail s’intéresse à deux dimensions-clefs de cet échec de gouvernance. Tout d’abord, ce dernier peut être corrélé à la culture politique dominante au sein du SPLM quant à la gestion des désaccords, caractérisée par un certain niveau de violence. En effet, ainsi que le relève Alex de Waal, la violence est utilisée comme outil de négociation12. Deuxièmement, le système politico-militaire du Soudan du Sud manque d’ouverture et d’inclusion. Ces deux dimensions émergent peu de temps après la signature du CPA, mais des schémas similaires se reproduisent aujourd’hui. Le conflit actuel démontre par-dessus tout à quel point la primauté de la violence sur le dialogue sape les institutions politiques du pays dans son ensemble.

En premier lieu, cet article fait la chronique des évènements qui ont contribué à la situation actuelle. La transformation du SPLM/A d’un mouvement de guérilla à un parti de gouvernement ultra-majoritaire et à une armée nous sert de point de départ. Notre deuxième partie évoque les impacts de la crise de gouvernement analysés par les intellectuels sud-soudanais, et présente l’une des solutions les plus souvent proposées pour le problème du Soudan du Sud : le « fédéralisme ». La partie conclusive revient sur la question de la primauté de la violence sur le dialogue. Nous mettrons en lumière un paradoxe majeur de la politique sud-soudanaise aujourd’hui : d’un côté, l’élite politique n’a jamais pris les critiques au sérieux, tant qu’elles ne représentaient pas une menace directe pour la stabilité du régime, se concentrant davantage sur les oppositions plus violentes. D’un autre côté, lorsque l’opposition verbale et les volontés de débattre par le dialogue se sont faites plus criantes, la seule réponse du gouvernement a été la violence. Ce paradoxe contient d’importantes implications pour la légitimité supposée et proclamée du gouvernement et pour ses partenaires internationaux engagés dans la négociation d’accords finaux.

Déroulement d’une crise

La violence s’est installée à Juba le 15 décembre 2013 ; mais après une semaine de fusillades et l’instauration d’un couvre-feu, la capitale s’est apaisée. Certaines zones résidentielles sont aujourd’hui pratiquement vides et environ 20 000 personnes vivent toujours dans le campement des Nations unies de Juba. La vie quotidienne a pourtant repris son cours et les institutions gouvernementales se sont remises à fonctionner13. Les combats ont principalement été déclenchés dans la région du « Grand Haut-Nil »14 (États de Jonglei, du Haut-Nil Supérieur, et de l’Unité) provoquant la fuite de plus d’un million de personnes, essentiellement vers d’autres régions du pays, vers l’Ouganda, le Kenya, le Soudan et l’Éthiopie voisins. Les négociations de paix ont débuté à la fin du mois de décembre 2013, et sept détenus politiques ont été libérés fin janvier. Quelques mois plus tard, peu après le début de leur procès, quatre détenus restants ont également été « libérés » après l’abandon des charges pesant sur eux. Le détenu le plus éminent, l’ancien secrétaire général du SPLM, Pagan Amum, a affirmé que le gouvernement du Soudan du Sud ne détenait aucune preuve solide contre eux et que la justice leur était déniée, l’abandon des charges les empêchant de prouver leur innocence devant une Cour de justice15.

Les négociations de paix à Addis Abeba, sous les auspices de l’Autorité intergouvernementale pour le développement (Intergovernmental Authority on Development, IGAD), ont débouché sur un premier accord de cessation des hostilités le 23 janvier 2014. Sous pression depuis début mai du Secrétaire d’État américain John Kerry et du Secrétaire général des Nations unies Ban Ki-moon, les deux belligérants eux-mêmes ont signé, le 9 mai, un second accord de cessez-le-feu. Suite à leur libération en janvier 2014, les sept exdétenus politiques ont alors proposé de participer aux négociations en tant que troisième partie prenante – sans pour autant s’aligner avec les forces d’opposition. Mais le gouvernement leur refusa l’accès à la table des négociations, « tout simplement parce qu’ils ne s’opposent pas au gouvernement », selon un porte-parole présidentiel16. À l’initiative des partenaires internationaux du Soudan du Sud et des membres de l’IGAD, il a été décidé d’intégrer les anciens détenus aux pourparlers ainsi qu’une délégation de représentants de la société civile, mais cette décision resta sans suite17. Le présupposé initial, selon lequel seules les parties ayant d’abord combattu peuvent se joindre aux négociations, souligne la primauté de la violence sur le dialogue politique18.

Le défi principal à venir est l’instauration d’un gouvernement de transition, selon l’accord du 9 mai 2014. À propos de la signature du CPA de 2005, John Young a critiqué un processus de paix vicié, car « les négociations de paix ont d’abord été réduites à deux parties, et furent ensuite encore restreintes à deux individus19 ». Un scénario similaire menace le processus de paix actuel. Réduire le conflit d’aujourd’hui à une guerre civile entre « le gouvernement » et « les rebelles » et leurs principaux protagonistes respectifs ne rend pas justice à la complexité réelle des allégeances politiques et à la fluidité des loyautés. Au cours de la guerre de 1983-2005, nombreux ont été les combattants ayant maintes fois changé de bord20.

Autrement plus complexe est la nécessité de rendre le processus de paix réellement global et inclusif afin de régler le principal défi : la crise de gouvernance. Bien que le conflit n’ait démarré qu’en décembre dernier, nous considérons que le défaut de gouvernance s’est installé peu après la signature du CPA au sein des autorités autonomes de transition au Sud. Les critiques concernant le fonctionnement du gouvernement ont traversé toute la période de transition suivant la signature du CPA mais ont gagné en intensité après la sécession du Sud, devenu République du Soudan du Sud en juillet 2011. Les semaines précédant le déclenchement des violences en décembre 2013, les critiques issues des rangs mêmes du SPLM sont devenues particulièrement virulentes, atteignant leur paroxysme le 6 décembre. Ce jour-là, Riek Machar et d’autres, au cours d’une conférence de presse du SPLM, ont publié un communiqué imputant au leader du parti, le président Salva Kiir, des tendances dictatoriales21. Le soir même de la seconde réunion du Conseil national de libération (CNL) du SPLM – organe qui a servi de Parlement au SPLM durant la guerre avant de devenir l’organe public du parti – la violence s’est déchaînée. Tentative ultime et dévastatrice pour faire taire les critiques, le président a accusé ses principaux opposants de fomenter un coup d’État. Dès ces premiers instants, la violence a pris une dimension ethnique, avec notamment des affrontements entre membres des communautés Dinka et Nuer. Mais ceux que la présidence a accusé de préparer un coup d’État étaient d’ethnies différentes. Dans les faits, seuls deux des onze accusés appartenaient au peuple Nuer, la même ethnie que Riek Machar, tandis que cinq des personnalités arrêtées étaient Dinka – l’ethnie du président22.

Politique de transformation du SPLM/A

Après la signature de l’Accord de paix global du 9 janvier 2005, le mouvement rebelle SPLM devint la base d’un gouvernement semi-autonome dans la partie Sud de la République du Soudan. Il dût se transformer à la fois en parti politique, en armée nationale et en gouvernement souverain. John Garang, qui avait dirigé le mouvement depuis sa création en 1983, mourut dans un accident d’hélicoptère trois semaines après sa nomination comme président du gouvernement du Sud-Soudan. Son second de longue date, Salva Kiir, reprit son poste à la présidence et mena le Sud à son indépendance en 2011. Le CPA avait essuyé de nombreuses critiques car ce processus de paix n’avait pas permis de résoudre le problème des rébellions et résistances persistantes au Soudan, prouvant, en d’autres termes, qu’il était loin d’être véritablement « global ». De manière plus spécifique pour le Sud-Soudan, le CPA avait écarté de nombreuses milices combattant dans le Sud, souvent soutenues par Khartoum, John Garang s’opposant fermement à l’inclusion d’autres adversaires.

Lorsque la présidence passa de Garang à Salva Kiir, ce dernier changea radicalement de politique et adopta l’approche de la « grande tente ». Il invita les chefs de ces milices – et particulièrement Paulino Matip des Forces de défense du Soudan du Sud (South Sudan Defence Forces) – à rejoindre les rangs de l’armée sud-soudanaise, la SPLA23. Tout au long des années de transition, le président Kiir se réconcilia ainsi avec des officiers rebelles et les invita à rejoindre le gouvernement et l’armée24. Cette politique rencontra un certain succès dans la mesure où elle protégea le Soudan du Sud d’une généralisation de la violence pendant la période transitoire ; mais elle créa également un système dans lequel la défection et/ou la rébellion pouvaient être récompensées par de meilleurs grades et positions dans l’armée. Elle fut source de nombreuses frustrations pour les commandants demeurés fidèles à la SPLA, non seulement durant les 22 années de guerre, mais également après la signature du CPA. On peut, pour décrire ce système, reprendre la formule de Maria Eriksson Baaz et Judith Verweijen dans leur article concernant l’armée nationale congolaise et la question des défections : « beaucoup de carottes et peu de bâtons25 ».

Les élections de 2010 marquèrent un tournant, et plusieurs candidats prirent les armes après leur défaite politique. La violence – prenant souvent la forme d’une rébellion armée – constituait en effet un moyen plus efficace pour être inclus à nouveau dans le système gouvernemental. L’approche de la « grande tente » de Salva Kiir dans le domaine militaire révéla ses limites, et les critiques politiques se multiplièrent. Après le succès de l’accession réussie à l’indépendance, les intentions, l’efficacité et les qualités du gouvernement du SPLM de Salva Kiir furent de plus en plus remises en question à l’intérieur et à l’extérieur du Soudan du Sud. Tentant de contrôler les critiques grandissantes à son encontre, le président se mit à adopter des mesures à la limite de ses pouvoirs. Cette démarche devint de plus en plus visible en 2013, d’abord avec la mise à pied de plusieurs hauts gradés de la SPLA, puis avec la dissolution du gouvernement, dans une volonté de retrouver le contrôle de sa propre administration, et enfin l’extension progressive de ses pouvoirs au sein du parti.

Cette tentative du président de conserver le contrôle du gouvernement exécutif s’est illustrée lors du processus de réforme de la Constitution. Dans un premier temps, l’idée était d’inviter divers membres de partis politiques et de la société civile à rejoindre le processus de réforme, mais en définitive, le Parlement fut contraint d’accepter une version rédigée par la présidence, quelques jours avant la séparation du Soudan du Sud de la République du Soudan. La Constitution de transition favorisait la décentralisation plutôt que le fédéralisme et accordait de larges pouvoirs au président, y compris le pouvoir de relever de leurs fonctions des gouverneurs élus26. Deux ans plus tard, pendant l’été 2013, Salva Kiir révoqua l’ensemble du gouvernement, y compris son vice-président Riek Machar, officiellement du fait de l’inefficacité des ministres et suite à des allégations de corruption. Un gouvernement plus réduit était supposé mieux correspondre aux mesures d’austérité adoptées par le pays et fonctionner de manière plus efficace. Avec cette dissolution du gouvernement, le président parvint à apaiser une partie des critiques et de ses opposants. La même année (2013), il révoqua deux gouverneurs élus, et en contraignit deux autres à abandonner leurs postes pour devenir respectivement ministre de la Défense et chef d’état-major de l’armée27.

En formant ce nouveau gouvernement, le président Salva Kiir cherchait à prouver sa détermination dans l’entretien de bonnes relations avec le gouvernement de Khartoum. Furent ainsi nommées, à des positions gouvernementales, des personnalités qui avaient travaillé au Nord, ou encore des fidèles du Parti du congrès national (National Congress Party, NCP), au pouvoir à Khartoum. Il va sans dire que c’est la destitution du vice-président qui suscita les plus vives réactions. Les tensions entre les deux hommes étaient de notoriété publique, principalement du fait de l’ambition de Machar de prendre la tête du parti ou de devenir le prochain président du Soudan du Sud. Le remplacement de Machar fut lourd de contentieux et de spéculations sur la personne qui devait lui succéder. Le Parlement de Juba tenta d’instaurer un débat au sujet du nouveau gouvernement et de la vice-présidence. La candidature de James Wani Igga, membre historique du SPLM/A, de la communauté Bari de l’État d’Equatoria central, porte-parole de l’Assemblée législative sud-soudanaise dès 2005, fut cependant insuffisamment débattue. En effet, le président alla jusqu’à menacer de dissoudre le Parlement luimême si les députés refusaient cette candidature qu’il soutenait, pour reprendre le poste de vice-président28. Les menaces envers les membres du Parlement, le remplacement des gouverneurs et la dissolution de l’ensemble du gouvernement peuvent être interprétés comme des tentatives de contrôle des institutions par la présidence afin d’atténuer la portée des critiques.

Si le gouvernement et le parti sont en théorie deux entités distinctes, ils sont en pratique intimement liés. Alors que Salva Kiir opta pour un changement de gouvernement, il s’assura, en tant que leader du SPLM, de conserver les choses en l’état jusqu’à la fin de l’année 2013. Les structures institutionnelles existantes du SPLM pendant la guerre sont devenues la colonne vertébrale du parti politique, y compris des structures comme le bureau politique, le secrétariat et le CNL. Le parti est structuré jusque dans les plus petits niveaux administratifs du Soudan du Sud, et chaque comté dispose de son président SPLM local. Si le Soudan du Sud autorise l’existence d’autres partis, en pratique, seul, le SPLM dispose des moyens de s’épanouir.

Le parti a organisé deux conventions nationales, la première durant la guerre en 199429, la seconde en mai 2008, c’est-à-dire la première depuis la fin de la guerre civile. Déjà en 2008, Riek Machar, alors vice-président, avait exprimé son ambition de devenir le leader du parti, ce qu’il nia ensuite30. L’une des résolutions de la convention appelait la réunion d’une nouvelle convention cinq ans plus tard, en mai 2013. Jusqu’à aujourd’hui, celle-ci ne s’est pas tenue, principalement du fait des débats internes, au plus haut niveau, concernant les règles exactes du parti pour la nomination d’un nouveau leader. Tout au long de 2013, plusieurs candidats potentiels ont exprimé leur ambition de devenir leader du parti et donc de se porter candidat du SPLM pour les prochaines élections internes, alors prévues en 2015. Durant l’automne 2013, des voix s’élevèrent pour s’inquiéter du manque de préparatifs institutionnels et de fonds pour organiser ces élections31. Selon les mots du journal Sudan Tribune,

« [le SPLM] n’est toujours pas prêt. […] Le parti au pouvoir, qui n’est toujours pas enregistré légalement comme parti politique dans la nouvelle République, devrait d’abord adopter ses propres textes élémentaires, tels qu’une constitution, un manifeste, un code de conduite et des règles et réglementations dans des réunions du bureau politique, du Conseil national de libération, et d’une Convention extraordinaire, respectivement. »

Sudan Tribune, « Electoral Body Confirms… » art. cité.

La peur d’une « bataille politique » au sein du parti au pouvoir et l’affaiblissement des positions de certains de ses leaders sont devenus un réel obstacle à la gouvernance du processus électoral global.

Le leader du parti, le président Kiir, tenta d’expulser également Riek Machar du parti après l’avoir révoqué comme vice-président. Un traitement similaire fut réservé à Pagan Amum, ancien secrétaire général du parti, révoqué, à la suite d’accusations de mauvaise gestion, pendant l’été 201332. Mais tous deux répondirent que le président n’avait pas le pouvoir de mettre un terme à leur appartenance au parti, ce qui impliquait que Salva Kiir n’était pas parvenu à neutraliser pleinement l’opposition au sein de son parti. Le report de la convention SPLM et les luttes internes au parti étalèrent au grand jour l’impasse à laquelle le pays était confronté. Les tentatives d’amorcer un dialogue à ce sujet furent repoussées à la conférence de presse du 6 décembre et au CNL une semaine plus tard. Affronter les voix de l’opposition par le dialogue s’avéra trop ardu pour le président et ses conseillers. Leur réponse s’exprima par un déchaînement de violence. En mai 2014, après son retour d’Addis Abeba à la suite de la signature du cessez-le-feu, le président Kiir a annoncé le report des élections en 201733.

Le président a, au fil des ans, concentré de plus en plus de pouvoirs, et étendu ses compétences en tant que président, leader du parti et commandant en chef de l’armée, au travers de multiples tentatives de contrôle des voix dissidentes. Certains exprimèrent leur inquiétude en se rebellant au sein de l’armée, en combattant la SPLA – tel que le Général David Yau Yau au Jonglei –, ou en affrontant le président au sein du Parlement ou des structures du parti SPLM. Les frustrations concernant le gouvernement du Soudan du Sud furent intensément ressenties au niveau des gouvernements locaux et des États. La transformation du SPLM/A de mouvement de guérilla en trois piliers du gouvernement sud-soudanais actuel – le parti, l’armée, et le gouvernement – s’est avérée, au mieux, incomplète. La volonté de conserver toutes les dimensions de la vie politico-militaire dans les rangs du SPLM est devenue un obstacle au progrès et un terreau conflictuel. Afin d’approfondir notre compréhension des dynamiques de conflit au Soudan du Sud, il nous faut nous arrêter un instant sur ce que nous appelons la crise de gouvernance et l’une de ses solutions souvent invoquées : l’appel au fédéralisme.

Dialogue versus violence

Dès l’indépendance de la République du Soudan en 1956, de nombreux Sud-Soudanais se sont battus pour l’indépendance du Sud-Soudan – ou du moins pour obtenir un Soudan fédéral avec un Sud autonome34. Lors de la signature du CPA, une feuille de route affirmant le droit des Sudistes à leur autodétermination a été fixée. Mais c’est justement durant la préparation du référendum et de l’indépendance que le gouvernement du Soudan du Sud a remis en cause le processus d’autodétermination prévoyant que les Sud-Soudanais devaient prendre part au débat concernant les formes et le fonctionnement de leur système de gouvernement35. Pendant la période de transition, l’accent fut mis sur la formation des institutions et sur les aspects techniques et procéduriers liés à la gouvernance des villes, des États ou de l’échelon national. Pourtant, ces préparatifs finirent par garantir peu ou prou la poursuite des modes de gouvernement datant d’avant le CPA36. Durant cette période, par exemple, un certain nombre de membres éminents du gouvernement et de l’armée furent arrêtés et accusés de corruption ; mais des membres armés issus de leurs groupes ethniques ne tardèrent pas à les libérer par la force37.

Les frustrations engendrées par le gouvernement actuel grandirent donc peu à peu, tandis que les procédures, règles de responsabilité et principes d’une gouvernance inclusive étaient bafoués par les membres du gouvernement, cumulant leurs positions au sein de l’exécutif, du parti et/ou de l’armée. Les quelques personnes émettant des plaintes quant à la confusion des rôles et les abus de pouvoir, adoptèrent cependant une approche procédurale plutôt que de s’exprimer par exemple publiquement et plus violemment, afin de se faire réellement entendre38. Au niveau national, la façon dont le gouvernement central a traité les doléances et l’opposition suggère un évident mépris pour les revendications issues de certains segments du territoire, ou d’autres niveaux de gouvernement, lorsqu’elles ne sont pas énoncées avec violence mais par le dialogue. Ce dédain est en partie dû à l’existence de questions plus urgentes à régler que les dysfonctionnements et critiques au sujet du système de gouvernance. Néanmoins, les contestations violentes envers le gouvernement et l’existence d’un certain degré de crise peuvent aussi s’avérer utiles. Elles ont ainsi permis au gouvernement du Soudan du Sud de maintenir la priorité sur les questions de sécurité. Les exemples abondent au cours de ces trois dernières années, tels que les attaques violentes entre Nuer, Murle et Lou entre 2011 et 201339, ou la crise politique avec le gouvernement de Khartoum en avril 2012, menant au blocage du pétrole et aux mesures d’austérité afférentes. Une question demeure en suspens : qu’est-il advenu des critiques au sujet de l’échec de gouvernance, le manque d’inclusion et les pressions pour les réformes après le déclenchement du conflit en décembre 2013 ?

Critiquer un gouvernement et soutenir une rébellion sont deux positions distinctes. Il est demandé aux citoyens de choisir leur camp. Critiquer le gouvernement peut désormais être interprété comme une prise de position du côté des rebelles, tandis que la reconnaissance du gouvernement existant, un positionnement de prime abord légitime du point de vue administratif et technique, est pratiquement devenue synonyme de soutien aux Dinka. Un exemple est celui du vice-président James Wani Igga, particulièrement virulent contre la « rébellion » : son impopularité grandit au niveau local dans sa région natale, le comté de Juba, où il est de plus en plus perçu comme soutenant les Dinka dans le conflit40. Le vice-président Igga affirme que le gouvernement est élu et légitime. Ces projections sur les loyautés perçues rendent délicat l’engagement des élites politiques au service du gouvernement national.

Le gouvernement de Juba continue de soutenir qu’il y a bien une guerre entre le gouvernement et les rebelles, ce qui limite la possibilité pour toute partie tierce de s’engager, sans être accusée de prendre parti. L’intervention de l’armée ougandaise, en soutien à la SPLA, implique clairement que Yoweri Museveni a choisi le camp du gouvernement officiel, mais de nombreux Nuer considèrent qu’il a choisi d’aider les Dinka dans leur affrontement contre les Nuer. Le gouvernement a, quant à lui, accusé l’UNMISS de soutien à la rébellion simplement parce qu’elle a accepté de protéger les civils Nuer en quête de refuge41. Bien que le gouvernement affirme qu’il combatte des rebelles, on peut se poser la question de la différence entre les deux camps. La plupart des rebelles ont fait partie, jusqu’à récemment, du gouvernement « légitime et démocratiquement élu », tandis que les forces gouvernementales ont mené des opérations particulièrement illégitimes et non démocratiques depuis le début de la crise en décembre 2013. Ceci montre que ces catégories binaires (gouvernement versus rebelles) sont en pratique beaucoup plus floues, et que la démarche même visant à rechercher les améliorations souhaitables pour la gouvernance du Soudan du Sud est perçue comme politisée.

Le fédéralisme pour combler les défauts de gouvernance ?

Durant les six derniers mois, les initiatives pour former un gouvernement fédéral se sont renforcées. Afin de remporter le soutien populaire, Riek Machar s’est positionné pour un système de gouvernement fédéral en exposant ses exigences pour les dernières négociations de paix42. Les régions Equatoria (incluant les États d’Equatoria central, occidental et oriental) se montrent particulièrement favorable au fédéralisme. Dès 2011, au moment de la première « Conférence d’Equatoria » à Juba, l’idée du fédéralisme a été adoptée comme l’une des premières résolutions de la conférence43. Le débat est récurrent depuis l’accord d’Addis Abeba de 1972, alors que la présumée « domination Dinka » au sein du gouvernement semi-autonome du Sud siégeant à Juba est vue comme un problème par de nombreux habitants des Equatoria44.

Finalement, bien que l’appel à fédérer le pays ne soit pas nouveau, le fait qu’il se fasse de plus en plus entendre semble avoir fragilisé la position du président Kiir, tout autant que le violent conflit actuel, voire plus encore. Paradoxalement, Kiir a réagi en fixant une « ligne rouge » dans le débat sur le fédéralisme, menaçant ses défenseurs de lourdes conséquences s’ils entretenaient ce débat45.

En réaction, cette attitude a aggravé les tensions en Equatoria, principalement entre le gouvernement et ceux appelant à un système fédéral, les gouverneurs des trois États d’Equatoria à leur tête. Elle a déclenché également de violentes confrontations entre les forces de sécurité et les populations civiles en Equatoria46, et la saisie de journaux quotidiens imprimés alimentant le débat sur le fédéralisme47. Au milieu des tensions entourant l’idée de fédéralisme, l’historien renommé du Soudan, Douglas Johnson, a donné une conférence à l’Université de Juba où il a exposé que le concept de fédéralisme porte des significations différentes suivant les acteurs. Il a affirmé en outre que, bien que le SPLM ait mené le peuple sud-soudanais à l’indépendance, il ne s’est pas préparé pour décider quel système de gouvernement doit être adopté. Le choix demeure à faire48.

Si le système de gouvernement centralisé actuel présente clairement des défauts – particulièrement le non-respect de ses responsabilités envers les niveaux étatiques et locaux –, un système de gouvernement fédéral risquerait de créer plus de problèmes qu’il n’en résoudrait : confier la décentralisation d’un système qui fonctionne mal aux personnes actuellement chargées de le faire fonctionner pourrait simplement décentraliser la violence de la politique aux niveaux de l’État et du comté. Le problème principal serait alors similaire au problème actuel : une crise de la gouvernance, avec un gouvernement incapable de respecter les cadres légaux, administratifs et techniques et refusant d’écouter les appels de ses citoyens à plus d’inclusion, de dividendes de la paix, et à moins d’abus de pouvoir.

Au lieu de cela, guerre et violence se sont poursuivies ouvertement et de manière encore plus violente au fil des mois, causant de grandes souffrances et une crise humanitaire majeure. Du point de vue du gouvernement, la violence n’a jamais quitté l’arène politique, ce qui permet de croire que les approches politiques par le dialogue pourraient continuer d’être ignorées.

Cet article met en lumière la crise politique affectant le Soudan du Sud depuis décembre 2013, au regard de la crise du mode de gouvernement dans son ensemble, plutôt qu’il ne cherche à établir les causes directes de la crise politique et humanitaire actuelle. Un premier objectif de cette perspective alternative est de nuancer les accusations de coup d’État. Des intellectuels sud-soudanais tels que Peter Adwok Nyaba49 et Edward Lino50 ont fermement nié l’existence de ce coup et ont préféré insister sur l’échec du système de gouvernement, la responsabilité du gouvernement de progresser vers un fonctionnement plus démocratique et inclusif, tout en critiquant le processus de réforme constitutionnelle, etc. Leur critique est demeurée largement inaudible dans le raffut de la violence. Deuxièmement, notre perspective alternative veut nuancer la vision simpliste du conflit, opposant d’un côté le gouvernement et le président (Dinka) Salva Kiir, et de l’autre les rebelles liés à l’ancien vice-président Riek Machar, un Nuer. Ce cadre d’analyse ne fait pas justice à certains sous-concurrents pour la politique et le pouvoir, qui influencent pourtant largement les dynamiques de conflit. Au fil des ans, de nombreuses critiques ont été émises, mais seules se sont faites entendre celles émises haut et fort et suffisamment violemment pour constituer une menace à la stabilité d’un gouvernement très centralisé. Pendant de nombreuses décennies, la géopolitique soudanaise a appelé des systèmes de gouvernement alternatifs, mais tous les modes finalement adoptés ont été des échecs relatifs.

Notre article suggère que ce n’est pas la forme de gouvernement qui importe, mais bien la manière dont elle est mise en œuvre. Des difficultés similaires devraient surgir même si un système fédéral était adopté, en réponse aux multiples appels actuels en ce sens. Les partenaires internationaux du Soudan du Sud qui encadrent, observent et contribuent au processus de paix à Addis Abeba devraient insister sur la nécessité de transformer la logique de violence dans la gouvernance quotidienne du pays. Ce processus ne devrait promouvoir qu’une solution permettant à d’autres voix de la société sud-soudanaise d’être entendues. Les deux protagonistes principaux de cette crise et leurs alliés directs ne font clairement pas partie d’une solution durable face à l’échec de gouvernance. La seule manière d’avancer est de former un nouveau gouvernement rompant drastiquement avec les dynamiques de gouvernance ayant dominé le système depuis la signature du CPA et d’amorcer la construction d’une nation véritablement inclusive de toutes les sections de la société.

Lotje de Vries (German Institute of Global and Area Studies, Hamburg and Nijmegen School of Management, Université Radboud, Nimègue), Peter de Vries (African Studies Centre, Leyde)

Paru dans Politique africaine 3/2014 (N° 135), p. 159-175.

Crédit image : SPLM poster, 2010 campaign for the Sudan People’s Liberation Movement, par Larisa Epatko, licence Creative Commons by (CC BY 2.0)

  1. United Nations Mission In South Sudan (UNMISS), H. F. Johnson, « Press Conference on The Situation in South Sudan. Near Verbatim Transcript, Including Questions and Answer », Juba / New York, 26 décembre 2013, http://unmiss.unmissions.org/Portals/unmiss/Documents/PR/HF%20Johnson.261213.pdf, consulté le 11 juin 2014. []
  2. Pour une réflexion intéressante sur l’efficacité et l’instrumentalisation de la violence, ainsi que ses dimensions irrationnelles, voir le post du blog de Louisa Lombard sur la violence en Centrafrique : L. Lombard, « Religion and The Limits of Making Sense of Violence As It Happens », Foole’s No Man’s Land, 21 avril 2014, http://foolesnomansland.blogspot.nl/2014/04/religion-and-limits-of-making-sense-of.html, consulté le 11 juillet 2014. []
  3. D. H. Johnson, « Briefing : The Crisis in South Sudan », African Affairs, vol. 113, n° 451, 2014, p. 300-309 ; A. de Waal et A. Mohammed, « Breakdown in South Sudan. What Went Wrong and How to Fix It ? », Foreign Policy, 1er janvier 2014, http://www.foreignaffairs.com/articles/140617/alex-de-waal-and-abdul-mohammed/breakdown-in-south-sudan, consulté le 13 mai 2014 ; L. Hutton, « South Sudan. From Fragility at Independence to a Crisis of Governance », Conflict Research Unit Report, Clingendael Netherlands Institute of International Relations, mars 2014, p. 48, http://www.clingendael.nl/sites/default/files/South%20Sudan.pdf []
  4. International Crisis Group Africa, « South Sudan : A civil War by Any Other Name », Africa Report n° 217, avril 2014, p. 6, http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/south%20sudan/217-south-sudan-a-civil-war-by-any-other-name.pdf []
  5. D. H Johnson, The Root Causes of Sudan’s Civil War, Oxford, James Currey, coll. « African Issues », 2003, p. 97-99. []
  6. N. Plooijer Nico, « Addis Ababa Agreement : A Shaky Path to Peace », Pax, 29 janvier 2014, p. 3, http://www.paxvoorvrede.nl/media/files/pax-addis-ababa-agreements-the-shaky-path-to-peace.pdf []
  7. A. de Waal, « When Kleptocracy Becomes Insolvent : Brute Causes of the Civil War in South Sudan », African Affairs, vol. 113, n° 452, 2014, p. 347-369. []
  8. Ibid., p. 361-365. []
  9. J. Roitman, Anti-Crisis, Durham (NC), Duke University Press, 2013. []
  10. D. H Johnson, « New Sudan or South Sudan ? The Multiple Meanings of Self-Determination in Sudan’s Comprehensive Peace Agreement », Civil War, vol. 15, n° 2, 2013, p. 141-156 ; M. Schomerus et L. de Vries, « Just Cause or Crisis in The Making ? How “Self-Determination” Was Interpreted to Achieve an Independent South Sudan », in W. Zeller et J. Thomas, Secessionism in Africa, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2014 [à paraître]. []
  11. Avec le déclenchement de la crise, les articles, éditoriaux et déclarations en ligne se sont multipliés. Nous sommes conscients de la difficulté de vérifier certaines de ces sources, mais étant donné le fait que peu de recherches ont été publiées sur ce conflit, la plupart de nos « sources premières » viennent d’Internet. Nous basons notre analyse sur plusieurs années de recherche académique sur et au Soudan du Sud entre 2008 et décembre 2013. []
  12. A. de Waal, « When Kleptocracy Becomes Insolvent… », art. cité, p. 249. []
  13. Voir le post de blog d’Aly Verjee’s décrivant la vie quotidienne à Yambio : A. Verjee’s, « A letter From Yambio, South Sudan », African Arguments, 15 mars 2014, http://africanarguments.org/2014/03/15/a-letter-from-yambio-south-sudan-by-aly-verjee/, consulté le 11 juillet 2014. []
  14. Small Arms Survey, « Fighting for Spoils : Armed Insurgencies in Greater Upper Nile », HSBA Sudan Issue Brief, n° 18, novembre 2011, http://www.smallarmssurveysudan.org/fileadmin/docs/issue-briefs/HSBA-IB-18-Armed-insurgencies-Greater-Upper-Nile.pdf []
  15. Y. Manyang, « Pagam Amum : Government Escaped Justice », The Upper Nile Times, 28 avril 2014, http://upperniletimes.net/details/737, consulté le 11 juillet 2014. []
  16. Radio Tamazuj, « South Sudan Delegation Heading to Addis Talks », Juba, 24 mars 2014, https ://radiotamazuj.org/en/article/south-sudan-delegation-heading-addis-talks, consulté le 11 juillet 2014. []
  17. Sudan Tribune, « South Sudan Peace Talks Adjourned over Inclusivity Crisis », Addis Abeba, 23 juin 2014, http://www.sudantribune.com/spip.php?article51444, consulté le 2 juillet 2014. []
  18. A. Mehler et D. Tull, « The Hidden Costs of Power Sharing : Reproducing Insurgent Violence in Africa », African Affairs, vol. 104, n° 416, 2005, p. 375-398. []
  19. J. Young, The Fate of Sudan. The Origins and Consequences of a Flawed Peace Process, Londres, Zed Books, 2012, p. 105. []
  20. Small Arms Survey, « SPLM- In Opposition », HSBA, 2 mai 2014, p. 5, http://www.smallarms surveysudan.org/fileadmin/docs/facts-figures/south-sudan/HSBA-SPLM-IO-May-2014.pdf, consulté le 11 juillet 2014. []
  21. Sudan Tribune, « Senior SPLM Colleagues Give Kiir an Ultimatum over Party Crisis », Juba, 6 décembre 2013, http://www.sudantribune.com/spip.php?article49087, consulté le 11 juillet 2014. []
  22. Sur les onze personnes arrêtées, cinq étaient Dinka, deux Shilluk, deux Nuer, un Latuko et un Zande (ces deux derniers étant originaires de la Grande Equatoria). []
  23. L. Hutton, « South Sudan. From Fragility… », art. cité. []
  24. Voir par exemple, au sujet de ceux s’étant rebellés après les élections de 2010 : Sudan Tribune, « South Sudan President Pardons Rebel Army Officers », Juba, 6 octobre 2010, http://www.sudantribune.com/spip.php?article36507, consulté le 11 juillet 2014. []
  25. M. Erikson Baaz et J. Verweijen, « The Volatility of a Half-Cooked Bouillabaisse : Rebel-Military Integration and Conflict Dynamics in The Eastern DRC », African Affairs, vol. 112, n° 449, 2013, p. 563-582. []
  26. Pour un exposé détaillé du processus de réforme constitutionnelle, voir J. Young, « The Fate of Sudan… », art. cité, p. 292-304. []
  27. Sudan Tribune, « Crack in South Sudan’s Presidency Over Dismissal of Unity State Governor », Juba, 10 juillet 2013, http://www.sudantribune.com/spip.php?article47237, consulté le 11 juillet 2014. []
  28. Sudan Tribune, « Kiir Threatens to Dissolve Parliament Unless It Support Wani Igga’s Candidacy », Juba, 24 août 2013, http://www.sudantribune.com/spip.php?article47776, consulté le 8 mai 2014. []
  29. Pour plus d’information sur la première Convention SPLM, voir l’ouvrage très intéressant de Ø. Rolandsen, Guerrilla Government. Political Changes in the Southern Sudan during the 1990s, Uppsala, Nordic Africa Institute, 2005. []
  30. J. Gatdet Dak, « SPLM Retains Three Deputees to The Chair Person », Sudan Tribune, Juba, 19 mai 2008, http://www.sudantribune.com/spip.php?article27193, consulté le 8 mai 2014. []
  31. Sudan Tribune, « South Sudan Electoral Body Confirms The Lack of Funds to Run The 2015 Elections », Juba, 13 septembre 2013, http://sudantribune.com/spip.php?article48032, consulté le 8 mai 2014 ; Sudan Tribune, « US Envoy Urges South Sudan to Prepare for 2015 Elections », Juba, 24 septembre 2013, http://sudantribune.com/spip.php?article48156, consulté le 8 mai 2014. []
  32. W. S. Wudu, « SPLM Secretary-General Suspended For Mismanaging Party Affairs, Committee To Probe », Gurtong, Juba, 24 juillet 2013, http://www.gurtong.net/ECM/Editorial/tabid/124/ID/12196/Default.aspx, consulté le 13 juillet 2014. []
  33. Sudan Tribune, « South Sudan’s President Delays 2015 General Elections », Juba, 13 mai 2014, http://sudantribune.com/spip.php?article50982, consulté le 13 juillet 2014. []
  34. J. Oduho et W. Deng, The Problem of the Southern Sudan, Londres, Institute for Race Relations / Oxford University Press, 1963. []
  35. M. Schomerus et L. de Vries, « Just Cause or Crisis… », art. cité. []
  36. L. de Vries, « Pulling the Ropes, Convenient Indeterminacies and The Negotiation of Power at Kaya’s Border Checkpoint », in C. Vaughan, M. Schomerus et L. de Vries (dir.), The Borderlands of South Sudan : Authority and Identity in Contemporary and Historical Perspectives, New York, Palgrave Macmillan, coll. « Palgrave Séries in Africa Borderlands Studies », 2013, p. 153-172. []
  37. Arthur Akwen, un ancien ministre des Finances fut arrêté, puis libéré par des Dinka ; un Major Général Nuer, sous commandement de Paulino Matip, fut arrêté pour avoir vendu de la nourriture à l’armée, et fut libéré de force par des soldats Nuer. Voir US Department of State, Country Reports on Human Rights Practices for 2007. Report submitted to the Committee on Foreign Affairs, U.S. House of Representatives and the Committee on Foreign Relations, U.S. Senate – volume I, Washington, Goverment Printing Office, août 2008, p. 529. []
  38. Pour un exemple de ces frustrations liées à la supposée domination Dinka, son impact sur la gouvernance au Soudan du Sud, et les modalités d’expression de ces plaintes, voir L. de Vries, Facing Frontiers, Everyday Practice of State-Building in South Sudan, Université de Wageningue (Pays-Bas), thèse de doctorat, 2012, p. 186-188. []
  39. J. Leff, « My Neighbour, My Enemy », Small Arms Survey, HSBA Sudan Issue Brief, n° 21, novembre 2012, http://www.smallarmssurveysudan.org/fileadmin/docs/issue-briefs/HSBA-IB21Inter-tribal_violence_in_Jonglei.pdf []
  40. Des accusations similaires visent de nombreuses figures éminentes de l’armée sud-soudanaise, et particulièrement le général James Hoth Mai, chef d’état-major de la SPLA, Nuer demeuré en fonction jusqu’à ce que le président Kiir le remplace le 23 avril 2014. Voir W. S. Wudu, « President Kiir Sacks Army Chief Of Staff », Gurtong, Juba, 24 avril 2014, http://www.gurtong.net/ECM/Editorial/tabid/124/ctl/ArticleView/mid/519/articleId/15187/President-Kiir-Sacks-Army-Chief-Of-Staff.aspx, consulté le 3 juin 2014. []
  41. S. Majok Majok, « Call to “scrutinize” UNMISS », Gurtong, Juba, 22 janvier 2014, http://www.gurtong.net/ECM/Editorial/tabid/124/ctl/ArticleView/mid/519/articleId/14690/Call-To-Scrutinize-UNMISS.aspx, consulté le 2 juin 2014. []
  42. Voir les commentaires du vice-président James Wani Igga à ce sujet : Sudan Tribune, « Greater Equatorian Politicians Discuss Federalism as Igga Leashes Out at Rebel Leader Machar », Addis Abeba, 25 mai 2014, http://www.sudantribune.com/spip.php?article51124, consulté le 13 juillet 2014. []
  43. Première Conférence Equatoria 2011, résolution 1.1 signée par les trois gouverneurs. Voir Gurtong, « Resolutions From Equatoria Conference 2011 – Justice, Unity and Prosperity », 7 mai 2011, http://www.gurtong.net/ECM/Editorial/tabid/124/ctl/ArticleView/mid/519/articleId/5186/Resolutions-From-Equatoria-Conference-2011-Justice-Unity-and-Prosperity.aspx, consulté le 3 juin 2014. []
  44. P. Scott, « The Sudan People’s Liberation Movement (SPLM) and Liberation Army (SPLA) », Review of African Political Economy, vol. 12, n° 33, 1985, p. 69-82. []
  45. Sudan Tribune, « South Sudanese Presidency Warns against Federalism Debate », Juba, 25 juin 2014, http://www.sudantribune.com/spip.php?article51461, consulté le 13 juillet 2014. []
  46. All Africa, « South Sudan : Editor Turns Down Security Summons Over Federalism Debate », Juba, 4 juillet 2014, http://allafrica.com/stories/201407070957.html, consulté le 12 juillet 2014. []
  47. Le 7 juillet 2013, les forces de sécurité ont confisqué 3 000 exemplaires du Citizen Newspaper. Voir l’interview de son rédacteur en chef : « Editor In Chief of the citizen newspaper-Nhail Bol », audioBoom, https ://audioboo.fm/boos/2308152-editor-in-chief-of-the-citizen-newspaper-nhail-bol, consulté le 11 juillet 2014. []
  48. D. Johnson, « Federalism in the history of South Sudanese Political Thought », Public Lecture, Centre for Peace and Development Studies, Université de Juba, 5 juillet 2014. Voir aussi : Sudan Tribune, « Renown Historian Offers Insight on Demands for Federalism in South Sudan », Juba, 9 juillet 2014, http://sudantribune.com/spip.php?article51622, consulté le 12 juillet 2014. []
  49. P. Adwok Nyaba, « From Dr Adwok : Sorry Sir, It Was not A Coup », South Sudan Nation, Juba, 17 décembre 2013, http://www.southsudannation.com/from-dr-adwok-sorry-sir-it-was-not-a-coup/, consulté le 12 juillet 2014. []
  50. E. A. Lino, « Edward Lino : There Was No Coup in Juba », PaanLuel l, Nairobi, 9 février 2014, http://paanluelwel.com/2014/02/09/edward-lino-there-was-no-coup-in-juba/, consulté le 12 juillet 2014. []

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